[혁신레터] 본지 칼럼 큐레이션 #4 — 균세 철학 + 부산 전재수

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다산이 삼정(三政)의 문란 속에서 백성을 구한 방법, 그리고 21세기 적극행정의 원형 ─ "추가 재원 없이도 가장 가난한 이들에게 실질적 혜택을 돌리는 길, 그것이 공정 행정이다"

삼정(三政)의 문란, 다산이 진단한 시대의 병

앞선 연재에서 다산이 《목민심서》를 통해 백성을 구제하는 방안으로 제시한 핵심 가치가 '공정 행정'임을 살펴보았다. 그리고 그 공정 행정이 단순한 도덕적 권고가 아니라 백성의 삶을 실질적으로 구제할 수 있는 현실적 방법론임을 확인하였고, 공정 행정만으로도 백성을 구제할 수 있었음을 확인하였다.

이번 글에서는 다산이 삼정(三政)의 문란으로부터 백성을 구한 공정 행정의 구체적 방법과 의미를 짚어보고자 한다.

전정(田政) — 편법적이어야 공정해진다

전정의 문제는 은결(隱結)이 핵심이다. 은결이란 심산유곡의 찾기 어려운 곳에 있는 것이 아니라, 비옥하고 생산량이 좋은 토지로 징세 대상에서 누락된 토지다.

여기서 나오는 세금은 아전의 수중으로 들어간다. 아전들은 이 토지에서 나오는 질 좋은 쌀을 도둑질하고, 대신 이 토지 소유주들에게 다른 잡세나 부역을 면제한다. 그리고 면제된 부역과 잡세는 가난한 농민들에게 전가된다. 가난한 백성들의 부담이 계속 늘어나는 구조다.

법적인 해결방안은 분명하다. 양전(量田, 토지측량)을 해서 양안(量案, 과세대장)을 정비하면 된다. 그러나 양전은 일개 지방관이 할 수 있는 업무의 범위가 아니다. 이것만 보면 전정에서 문제를 해결할 방안이 없어 보인다.

여기서 다산의 정치적 능력이 빛을 발한다. 다산의 해결방안을 한 마디로 정리하자면 '은결은 용인하되 은결의 기능을 무력화시키는' 것이다. 형용모순 같은 이 일을 다산은 해낸다. 먼저 다산은 지방관이 반드시 완납해야 하는 국세는 아전들이 은결의 대상으로 삼고 있는 부잣집 기름진 토지에서 걷어들이고, 지방관 재량권의 영역에 속하는 관수(官需, 지방재정)는 나머지 토지를 대상으로 걷어들인다.

"부잣집 기름진 전지는 1파 1속이라도 이 책자에서 누락하면 너는 형률대로 처벌될 것이다. 그 나머지 가난한 집 척박한 전지는 여결(餘結)로 돌리더라도 나는 관여하지 않겠노라."

— 다산 정약용, 『목민심서』 호전(戶典) 전정(田政)

이렇게 조치해도 은결(여결)은 여전히 존재한다. 그러나 다산이 취한 조치대로 한다면 부잣집 기름진 토지가 은결의 대상이 되는 것이 아니라 가난한 집의 척박한 토지가 그 대상이 된다. 여기에 더해 온갖 잡세에서 자유롭던 은결에도 동일하게 세금을 매기면, 은결이라는 이름은 남지만 실효성은 없게 된다. 국가재정의 손해는 해결되지 않지만, 가난한 농민들에게 더 부과되던 잡세 문제는 해결된다. 오직 월급 없는 아전의 급여성 기능만 남고, 백성들의 세금 부담은 훨씬 가벼워진다.

군정(軍政) — 위법해야 공정해진다

원론적인 군정의 해결방법은 고을 장정의 숫자와 내야 하는 군포의 숫자를 일치시키는 것이다. 첨정(簽丁)이라 한다. 그러나 앞서 말했듯이 국가가 먼저 군포의 양을 배정하므로 애시당초 고을 장정의 숫자와 군포가 일치할 수가 없다.

군정의 영역에서 다산이 택하는 방법은 기본적으로 백성이 선택한 방법이다. '군포계(軍布契)'와 '역근전(役根田)'이다. 군포계는 마을 전체가 신분에 관계없이 돈을 모아 이자를 불려 군포를 공동으로 납부하는 방식이고, 역근전은 군포 납부를 위한 마을 명의의 토지를 운영하는 방식이라고 보면 된다.

다산은 이 백성들이 선택한 방법을 존중하되, 좀 더 공정하게 세원이 배분되는 방안을 말하는데 그것이 척적(尺籍)이다.

尺籍 (척적)

"척적이란 본 고을의 총 호수와 군액 총수를 가지고 공평하게 배당하는 것이다. 가령 순창(淳昌) 고을의 총 호수가 6,300이고 군액 총수도 6,300이라면, 한 호에 군 하나로 그 수를 정하는 것이다."

다산의 척적이나 백성들이 운영하는 군포계·역근전은 군정의 문제를 해결할 수 있지만, 엄밀하게 말하면 불법이다. 군포를 내야 하는 대상이 아닌 백성도 군포를 부담하는 방식이기 때문이다.

환정(還政) — 법대로 해야 공정해진다

환정은 세금이 아니다. 환정은 원래 어려운 백성들에게 곡식을 대여해주고 받아들일 때 10분의 1(모곡)을 더 걷는 제도였는데, 이는 이자가 아니라 자연소모분에 대한 보충의 성격이었다. 그런데 조선 후기 국가 재정이 어려워지면서 이 모곡을 재정의 일부로 쓰기 시작하면서 문제가 생긴다.

법에는 각 곡식의 종류에 따라 백성들에게 분배할 수 있는 숫자와 저치(儲置)해야 할 숫자가 명시되어 있지만, 관장의 월급도 관청의 쓰임새도 여기에 의존하고 있는 관의 입장에서는 하나라도 더 분배하는 만큼 수입이 늘어나기 때문에 악착같이 더 분배하는 것에 혈안이 되어 있었다. 그 결과 조선 후기의 국가재정에서 세외수입인 환곡의 수입액이 본수입을 거의 상회하는 기형적 구조가 지속되기도 한다.

환곡, '고리대'가 아니다

흔히 환곡의 문제를 '고리대'로 오해하는데, 이는 환곡의 근본 문제가 아니다. 다산이 목민심서에서 거론한 환곡 비리 21가지 중 '고리대금'이라 할 만한 내역은 없다. 환곡을 고리대로 해석하면 안 되는 가장 큰 이유는, 만약 고리대금이 문제라면 해결방안이 단순히 '높은 이자를 못 받게 하는 것'이 되기 때문이다. 그러나 문제는 '분배'에 있지 '이자'에 있는 것이 아니다.

환곡은 제도가 좋으나 운영에 문제가 있는 것이다. 따라서 환곡의 영역에서 백성을 구제하는 방안은 전정·군정과는 다르게 철저하게 법대로 하는 것이다. 환곡은 원래 백성 구제를 위한 제도다. 법대로 하면 백성들에게 도움이 된다.

다산이 말하다 — 대민이쟁(戴民以爭)

위 삼정의 영역에서 다산은 공정한 행정으로 백성을 구제하고 있지만, 전정에서는 법이 금지하는 은결을 행정에 사용하고 있고, 군정에서는 군역 의무가 없는 백성들에게도 군포를 부과하고 있고, 환정에서는 '법대로'를 외치고 있다.

'법에 어긋나는 이 다산의 행위'를 '공정 행정'이라고 할 수 있을까? 현대의 법에 있어서 공정 행정을 판별하는 가장 중요한 기준 중 하나는 '적법절차'의 준수 여부다. 다산의 이 행위는 탈법·불법의 경지를 넘나들고 있다. 그럼에도 필자가 다산의 행정행위를 공정 행정이라 주장하는 근거는 무엇일까?

다산이 공정성을 담보하기 위해 취하는 가장 기본적인 행위가 있다. 백성 의견 수렴을 위한 각종 조치다. 전정에서 과세 대상의 파악, 군정에서 척적의 작성과 분배, 환곡의 진행 과정에서 다산은 지속적으로 여론조사와 의견수렴을 정책 판단의 기초로 삼는다.

戴民以爭 (대민이쟁)

"백성의 이익을 위해 다투다." 다산이 만든 용어다. 그의 정책이 때로는 불법적이고 탈법적이더라도 공정하다고 평가할 수 있는 까닭은, 그 모든 행위가 백성의 이익을 위해 다투는 정책적 실천이었기 때문이다.

백성들의 의견보다 더 '공정'한 것은 없다. 더구나 다산이 구체적인 정책으로 채택하는 것은 백성들이 자구책으로 실시하고 있는 정책이 대부분이다. 다산의 정책이 공정성을 확보했다고 할 수 있고, 또 다산이 때로는 불법적·탈법적 정책을 내놓더라도 공정하다고 평가할 수 있는 기준이 바로 '대민이쟁(戴民以爭)'의 정책적 실천이기 때문이다.

대민이쟁의 현대적 실천 — 유성구의회 학교급식지원조례

'대민이쟁'은 다산이 만든 용어다. 이 다산의 대민이쟁을 21세기에 실천한 사례가 우리 지방자치의 역사에 있다.

대전시 유성구의회의 학교급식지원조례가 그것이다. 내용은 지방행정청인 '구청'이 아무런 권한이 없는 교육청 소속 '각 학교'에 급식 지원을 위한 근거를 조례로 마련한 것이었다. 너무 잘한 일이라 박수를 받겠지만, 저때도 그렇고 지금도 그렇지만 이는 '불법'이다. 우리 지방자치법은 지방자치단체가 조례를 제정할 때 '법령의 범위 내에서'만 제정할 수 있다. 상위법에 구체적 규정이 없기 때문에 이 조례는 불법이었다.

그러나 그 이후의 결과가 어찌 되었는지 우리 학생들을 보면 알 수 있다. 다산이 말한 대민이쟁이 얼마나 큰 힘인지, 우리는 이 급식지원조례를 통해 똑똑히 확인할 수 있었다.

공정 행정은 반드시 적극 행정을 전제한다

다산이 부잣집 기름진 토지를 먼저 국세에 충당한 것은 형식적 평등이 아닌 실질적 공정이었다. 이런 공정이 왜 최고의 복지인가? 별도의 예산이 필요한 사업에는 재원의 한계가 있다. 그러나 공정한 행정은 이미 왜곡된 배분 구조를 바로잡는 것이어서, 추가 재원 없이도 가장 가난하고 힘없는 이들에게 실질적인 혜택을 돌릴 수 있다.

그러나 여기서 반드시 짚어야 할 것이 있다. 다산이 제시한 공정 행정의 모든 방법은 '적극 행정(積極行政)'을 전제한다는 점이다.

인류 사회가 생겨난 이래로 완벽한 법이 만들어진 적은 없다. 조선 후기의 법이 불완전했던 것처럼, 21세기 대한민국의 법도 불완전하다. 법이 현실을 따라가지 못하는 구간, 제도의 틈새에서 가난하고 힘없는 사람들이 피해를 보는 상황은 언제나 존재한다. 이럴 때 공무원이 선택할 수 있는 길은 두 가지다. 법 조문에만 기대어 소극적으로 처리하거나, 백성의 이익을 위해 창의성과 전문성을 발휘하여 적극적으로 나서거나.

⚠️ 적극행정의 법적 정의

현행 「적극행정 운영규정」은 적극행정을 다음과 같이 정의한다.

"공무원이 불합리한 규제를 개선하는 등 공공의 이익을 위해 창의성과 전문성을 바탕으로 적극적으로 업무를 처리하는 행위."

▶ 이 정의가 다산이 200년 전 《목민심서》에서 실천한 것과 다르지 않다.

다산은 분명하게 후자의 길을 선택했다. 삼정의 문란이라는 법 제도의 실패 앞에서, 그는 법을 핑계로 물러서지 않았다. 법이 허용하는 범위를 최대한 창의적으로 활용하고, 때로는 '약간의 넘나듦'을 통해 백성의 실질적 이익을 지켰다.

무상급식도 마찬가지였다. 법적 근거가 완전히 마련되기 전에 먼저 조례를 제정하고 시행한 지방자치단체들의 행동은, 지방자치의 고유 권한 안에서 아이들의 교육권과 복지를 지키기 위해 적극적으로 나선 것이었다. 그 선도적 실천이 결국 법을 바꾸었다.

다산이 우리에게 전하는 메시지

• 불공정한 구조를 공정하게 만드는 것만으로도 백성을 구할 수 있다.

• 그 공정은 저절로 오지 않는다. 백성이 처한 현실을 직시하고, 백성이 만들어낸 지혜를 존중하며, 불완전한 법 아래서도 백성의 편에서 적극적으로 싸우는 목민관이 있을 때에만 실현된다.

▶ 공정이 최고의 복지가 되려면, 적극 행정이 그 전제여야 한다.

오늘날 지방자치 현장에서 단체장과 공무원들이 기억해야 할 다산의 말은 이것이다.

自我爲首 倡此義聲 不亦快乎 (자아위수 창차의성 불역쾌호)

"나로부터 이 의로운 명령을 내린다면, 어찌 통쾌하지 않겠는가."

— 다산 정약용, 『목민심서』

공정한 행정은 위에서 지시받아 하는 것이 아니라, 목민관 스스로 먼저 나서서 실천하는 것이다.

필자: 하종삼 · 목민심서연구소 대표 · 원작 게재: 2026-05-04 · 지방자치혁신뉴스(jachinews.kr)

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본선 환산법 +6%p · 당선 확률 69% │ 4개 조사 모두 우위, 비관 시나리오에서도 격차 +3%p 유지 │ 영남 보수 텃밭의 60대가 흔들리는 자리, 부산 50·60대 부동층이 전재수의 함수를 결정한다

부산 ― 전재수, 2024 악몽의 그래프

▶ 시리즈 진입 안내 ― ⓪편 「6·3, 두 장의 투표용지 ― FCIA APEX 정밀진단 시리즈를 시작하며」에서 방법론·용어·산출 위계를 먼저 확인하시면 본 편 이해가 빠릅니다. 직전 ②편 「경기 ― 추미애의 중도확장 함수」와 함께 읽으면 시리즈 흐름이 잡힙니다.

본지 본선 환산법(인구 40 · 정책 45 · 이슈 15 가중)으로 분석한 결과, 전재수 민주당 후보의 본선 격차는 표면 +10.2%p · 시나리오 보정 후 +6%p · 당선 확률 69%로 추정된다. 4개 조사 모두에서 박형준 현직 시장에 우위를 보였고, 보수편향 ARS 조사인 펜앤마이크에서조차 +1.6%p가 나왔다. 김부겸 대구가 비관 시나리오에서 −1%p 역전 위험을 안고 있는 것과 달리, 전재수 부산은 비관 시나리오에서도 격차 +3%p가 유지된다. 1년 전 4·10 총선에서 부산 18석 중 민주당 단 1석을 차지한 그 전재수가, 시장 선거에서 정세를 뒤집고 있다.

용어 안내

전문 정의는 시리즈 ⓪편 방법론 박스를 참조한다.

2024 악몽의 그래프 ― 단 한 점에서 시작한다

부산 정치를 한 장의 그래프로 그리면 가로축은 시간, 세로축은 부산 의석 중 민주당 비중이다. 2016년 3석, 2020년 3석, 그리고 2024년 4·10 총선에서 1석. 부산 18개 지역구 중 민주당이 가져간 자리는 단 한 곳, 전재수의 북구갑이었다.

선거공학의 관점에서 이 그래프는 두 가지 의미를 갖는다. 첫째, 부산 보수 텃밭이 다시 결집했다는 사실. 둘째, 결집을 뚫고 남은 한 사람이 전재수라는 사실. 1년 1개월이 지난 지금, 전재수가 부산시장 후보로 박형준 현직에 표면 +10.2%p로 앞서고 있다. 그래프의 단 한 점이 시장 선거의 출발선이 됐다.

표면 격차 +10.2%p는 어떻게 산출됐는가 ― 4개 조사 데이터 위계

4개 신규 조사를 데이터 위계로 가중평균한다.

핵심 신호는 펜앤마이크다. 보수매체 의뢰의 ARS 조사는 통상 보수 후보에게 +5~7%p 가산되는 편향이 있다. 그 편향 보정을 적용해도 박형준이 +5%p로 회귀하지 않는다. 편향 조사에서조차 약세 신호가 없다는 것은 부산 정서가 임계점을 넘었다는 신호다. 김부겸 대구가 보수편향 조사에서 격차를 −1%p로 내준 것과 정반대 흐름이다.

본선 환산법(V3.3) 가중별 분석

인구 가중(40%) ― 부산 16개 구·군의 권역 분화

부산 유권자 약 290만 명, 16개 구·군의 권역 분화는 다음과 같다.

권역별 인구 가중평균을 적용하면 인구 가중에서 전재수 우위는 +11%p로 절삭된다. 표면 +19%p의 강서낙동권이 부산 전체 인구의 4할이라는 점이 결정적이다.

정책 가중(45%) ― 박형준 시정 5년의 양면

박형준 시장의 시정 평가는 양분돼 있다. 긍정 47% vs 부정 37%. 가덕도 신공항 개항 일정 지연과 2030 부산엑스포 유치 실패가 시정 자산을 잠식했다. 4년 전 75.4만 표(66.4%)로 변성완 후보(47.4만 표·26.5%)에 압승했던 동력이 빠졌다.

양분 평가는 약점이자 자산이다. 시장 5년의 인지도와 정통 보수층(60·70대) 결집은 여전히 박형준의 핵심 자원이다. 직접 공격은 역효과를 부른다. "5년 동안 뭐 했냐"는 메시지는 정통 보수의 결집 격발 신호로 작동한다.

전재수의 정책 자산은 다른 결을 갖는다.

1. 부산 북구갑 3선 + 22대 강서구 분구 후 북구갑 당선. 부산을 떠나지 않은 정치인이라는 누적 신뢰.

2. 청와대 의전팀장·미래전략비서관·민주당 부산시당위원장. 중앙 자원과 부산 행정의 접점.

3. 이정현 순천 모델 미러 케이스의 자원 우위. 2014·2016 호남에서 보수당 후보가 연속 당선된 그 모델의 핵심은 "여당 핵심 + 예산 + 지역발전" 한 문장이었다. 전재수가 가진 자원은 이정현의 홍보수석보다 두텁다. 이재명 정부 직무 긍정 평가도 박근혜 시기 50%대보다 높은 60%대다.

평가 ― 정책 가중에서 전재수 +6%p 우위. 박형준 시정 자산을 인정한 채 다음 5년의 가속을 약속하는 메시지가 작동하면 격차는 +10%p까지 벌어진다.

이슈 가중(15%) ― 정부 동반효과와 막판 메가 발표

이재명 정부 출범 직후의 지방선거다. 부산 권역 대통령 직무 긍정 평가가 60%대로 올라섰다. 동반효과는 +4%p로 추정된다.

한편 D-30 이내 박형준 막판 메가 발표 변수가 활성화될 공산이 크다. 가덕도 신공항 완공 일정 가속, 산업단지 신청, 시청 이전 재추진 같은 카드다. 시정 5년의 마지막 자원을 본선 직전에 풀어내면 보수 결집 +5%p가 더 붙는다. 양날의 칼이기도 하다. "5년 동안 안 한 걸 선거 30일 전에"라는 역공이 들어온다.

평가 ― 이슈 가중 전재수 +2%p 우위(메가 발표 보정 후).

종합 ― 본선 시뮬레이션

표면 +10.2%p가 본선 환산 약 +7%p로 절삭된다. 시나리오 가중치 40/45/15를 적용한 결과는 다음과 같다.

부산 유권자 290만 명, 투표율 53% 가정 시 약 154만 명이 투표한다. 기준 시나리오에서 전재수 약 80.1만 표 vs 박형준 약 69.3만 표 ― 약 10.8만 표 차다. 비관 시나리오에서도 약 4.6만 표 차로 격차가 유지된다. 한 자치구 평균 5만 표를 고려하면, 2~3개 자치구의 결집 강도가 승부의 분수령이다.

비관 시나리오 −1%p 역전 위험을 안고 있는 김부겸 대구와 비교하면, 전재수 부산은 다른 결의 박빙 우세다. 대구는 "메시지로 굳혀야 하는 박빙 우세"였다. 부산은 메시지로 격차를 더 벌릴 여지가 있다. 숫자는 안정적이다. 격차는 메시지가 굳힌다.

합성 페르소나 매트릭스 32셀 ― 70+ 결집을 어디서 상쇄하는가

부산의 세대 균열은 영남 보수 텃밭의 임계 신호다.

핵심 클러스터는 부산 50·60대 부동층이다. 70+ 박형준 결집을 다른 세대 결집으로 상쇄해야 한다. 합성 페르소나 매트릭스 32셀로 메시지 4종 변형의 흡인력을 시뮬레이션한 결과는 다음과 같다.

위 수치는 합성 페르소나 매트릭스 32셀 시뮬레이션 결과이며, 실측 조사 전 가설 가지치기용이다. 실측 패널 조사로 검증 후 V3.4에 반영한다.

확장↑ 변형이 50·60대 부동층에서 가장 강한 흡인력을 갖는다. 인정↓ 변형은 정통 보수 결집을 격발해 비관 시나리오를 굳힌다.

선택 문제 ― 박형준 시정 5년을 부정할 것인가. 답은 아니다. 인정한 채 다음 5년의 가속을 약속해야 한다. 이정현 순천 모델은 정확히 이 자리에서 작동했다. "보수냐 진보냐"가 아니라 "우리 지역에 도움이 되느냐"로 판이 바뀔 때 영남 보수 텃밭의 60대가 흔들린다.

도전자 진영의 좁은 길 ― 박형준의 막판 메가 카드

박형준 진영이 격차를 +3%p 이내로 좁히려면 다음 중 둘 이상이 동반돼야 한다.

전재수 캠프의 선제 차단 메시지는 명확해야 한다. "가덕도와 산업단지는 정권교체 후 우선 재정 투입으로 가속한다." 박형준의 D-30 발표가 나오기 전에 이 메시지가 깔려 있어야 메가 발표의 정치적 효과가 절반으로 줄어든다.

본지는 본선 D-14~D-7 구간을 V3.3의 두 번째 패치 시점으로 운영한다. 박형준 메가 발표 시기·내용, 부동층 향배, 70+ 결집 강도가 핵심 모니터 변수다.

결론

본지 본선 환산법 결과 ― 전재수 표면 +10.2%p · 시나리오 보정 후 +6%p · 당선 확률 69% (보수 시나리오 기준).

전재수 우세는 안정적이다. 비관 시나리오(40%)에서도 격차 +3%p가 유지돼 김부겸 대구의 −1%p 역전 위험과 다른 결의 박빙 우세를 형성한다. 안전권 +20%p와는 거리가 있다. 박형준 시정 5년의 인지도와 정통 보수층 결집, 막판 메가 발표 가능성이 비관 시나리오의 실재성을 높인다.

전재수의 선택은 두 가지다. 첫째, 메시지 톤 ― 박형준 시정 인정 + 다음 5년 가속의 확장↑ 변형으로 50·60대 부동층에서 +5.1%p를 더 끌어온다. 인정↓ 변형은 −3.6%p로 비관 시나리오를 굳힌다. 둘째, 선제 차단 ― 박형준 막판 메가 발표가 실효적 인지도 회복으로 이어지지 않도록 "정권교체 후 우선 재정 투입" 메시지를 D-30 이전에 깔아야 한다.

2024년 4·10 총선의 그래프는 부산 18석 중 민주당 1석으로 끝났다. 그 1석의 주인공이 시장 선거에서 그래프를 다시 그리고 있다. 본선까지 4주, 부산 50·60대 부동층이 전재수의 함수를 결정한다.

필자: 원성묵 · 지방자치혁신연구원 원장 · 발행인 · 원작 게재: 2026-05-05 · 지방자치혁신뉴스(jachinews.kr)

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본 호는 지방자치혁신뉴스(jachinews.kr) 게재 칼럼을 그대로 큐레이션한 것입니다.

원성묵 지방자치혁신연구원 원장 · 지방자치혁신뉴스 발행인