[혁신레터] 본지 칼럼 큐레이션 #3 — 청렴의 충분조건 + 경기 추미애

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다산이 말한 청렴은 고고한 이상이 아닌 '지킬 수 있는 기준' — 조선의 반부패 시스템과 오늘의 지방선거

'청렴의 책'이라는 오해

목민심서를 한 마디로 설명하라면 대부분의 사람들이 주저 없이 '청렴'이라고 답한다. 학자도, 공무원도, 목민심서 전문가들도 예외가 없다. 필자가 참석했던 한 학술 집담회에서도 정확히 그랬다. 목민심서의 현재적 가치를 논하는 자리였지만, 참석자 전원의 논의가 '청렴과 공직자 윤리'라는 울타리를 한 발짝도 벗어나지 못했다. 심지어 어떤 교수는 '6전(六典)을 비롯한 나머지 편들은 현대에는 별 의미가 없다'고 말할 정도였다.

이 해석이 과연 옳은가? 결론부터 말하면, 틀렸다. 그리고 단순히 틀린 것을 넘어서, 이 해석은 우리 역사를 스스로 왜소하게 만드는 퇴행적 시각이다. 목민심서에서 청렴은 핵심 주제가 아니다. 핵심 주제가 될 수도 없다. 이 점을 이번 글에서 분명히 짚고 넘어가고자 한다.

다산이 말한 청렴의 3단계 — 고고한 이상이 아닌 실무적 기준

지금까지 목민심서의 청렴을 설명하는 많은 이들이, 다산이 수령에게 권하는 청렴을 '성품과 행실이 맑고 깨끗하여 재물을 탐하는 마음이 없는' 경지, 즉 국민권익위원회가 청렴을 설명하는 수준의 고결한 인격을 요구한 것으로 설명해 왔다. 그러나 이는 다산이 말한 것과는 전혀 다른 해석이다.

廉有三等 (염유삼등)

"청렴에 세 등급이 있다." — 다산은 공직자 전원이 지킬 수 있는 '최하 등급'의 청렴을 기준으로 제시했다. 성인군자의 이상이 아니라 실무자의 현실적 기준이다.

다산은 이렇게 썼다. '청렴에 세 등급이 있다. 최상은 봉급 외에는 아무것도 먹지 않고, 임기를 마치고 돌아가는 날에는 한 필의 말로 아무것도 지닌 것 없이 떠나는 것이니, 이것이 옛날의 이른바 염리(廉吏)라는 것이다. 그 다음은 봉급 외에 명분이 바른 것은 먹고 바르지 않는 것은 먹지 않으며, 먹고 남는 것이 있으면 집으로 보내는 것이다. 최하로는 무릇 이미 규례(規例)가 된 것은 명분이 바르지 않더라도 먹되, 아직 규례가 되지 않은 것은 자신이 먼저 시작하지 않으며, 향임(鄕任)의 자리를 팔지 않고, 재감(災減)을 훔쳐 먹거나 곡식을 농간하지 않고, 송사(訟事)와 옥사(獄事)를 팔아먹지 않으며, 세(稅)를 더 부과하여 남는 것을 착복하지 않는 것이니, 이것이 오늘날의 이른바 염리라는 것이다.'

다산이 제시한 청렴의 3등급

• 최상(上) — 봉급 외에는 일체 취하지 않음. '옛 염리(廉吏)'

• 중간(中) — 명분이 바른 것만 취하고 나머지는 집안에 환원

• 최하(下) — 이미 관행이 된 것은 인정하되 새로운 착취는 시작하지 않음

▶ 다산이 권고한 기준은 바로 이 '최하'다. 성인군자가 아니라 실무자의 기준이다.

핵심은 다산이 최하 등급의 청렴을 권고하고 있다는 사실이다. 왜인가? 공식급여를 받지 못하는 향리(鄕吏)들이 세금 징수를 비롯한 행정 실무를 담당하고 있었기 때문이다. 다산은 비현실적인 이상을 강요한 것이 아니라, 모든 행정실무자들이 지킬 수 있고 현실에서 실현가능한 '이미 관행이 된 것은 인정하되, 새로운 착취는 시작하지 말라'는 기준을 제시한 것이다. 이는 '크게 해가 없는 것은 놔두고 심한 것은 고친다(其無大害者 悉因其舊, 釐其太甚)'는 목민심서 전체를 관통하는 개혁 원칙으로 이어진다.

다산이 요구한 청렴은, 도덕적으로 각성한 성인군자만이 도달할 수 있는 고고한 경지가 아니다. 행정 실무자라면 누구나 지킬 수 있는, 그러나 반드시 지켜야 하는 최소한의 기준이었다.

청렴은 권고가 아닌 의무 — 강제조항이다

목민심서를 수신(修身)의 교과서로 보는 시각이 범하는 가장 큰 오류는, 청렴을 '해도 좋고 안 해도 그만인' 덕목으로 만든다는 점이다. 그러나 다산이 서술한 청렴은 수령의 고과(考課) 평가 항목의 하나다. 목민심서 12편 72조 가운데 9편 54개조가 수령의 고적(考績) 평가 방법으로 구성되어 있다. 청렴이 포함된 율기(律己)편 역시 그 평가 항목 중 하나다.

이 차이는 결정적이다. 수신의 차원에서라면 청렴은 권하는 것이 된다. 그러나 고과 평가 항목으로 규정되는 순간, 그것은 강제조항이 된다. 현대의 언어로 바꾸면 공무원 행동강령이나 청탁금지법에 해당하는 조문이다. 즉, 목민심서는 수령 개인의 인격 완성을 위한 덕목집이 아니라, 수령의 적극 행정과 공정 행정을 강제하는 제도적 틀이었다.

干謁不行 苞苴不入 可謂廉矣 (간알불행 포저불입 가위렴의)

"청탁이 행해지지 않고 뇌물이 들어오지 않으면 청렴하다 할 수 있다."

— 다산 정약용, 『목민심서』 율기(律己) 청심(淸心)

다산 스스로도 청렴의 핵심을 이렇게 정의했다. 이 정도면 모든 공직자가 지킬 수 있는 수준이고 현대의 반부패법령에 정확하게 부합한다.

청렴을 개인 도덕으로 해석하면 역사가 후퇴한다

목민심서를 '청렴의 책'으로만 읽으면, 우리는 뜻하지 않게 자랑스러운 역사를 스스로 지우는 결과를 초래한다.

조선은 당시 세계 어느 문명권에서도 하지 못한(중국과 베트남을 제외한) 반부패 법제를 갖추고 있었다. 『경국대전』 형전의 분경(奔競) 조항은 청탁하러 다니는 행위 자체를 장(杖) 1백, 유(流) 3천리로 처벌했다. 관리가 법을 굽히고 공무를 청탁하면 태(笞) 50, 감림관(監臨官)이 타인을 위하여 청탁하면 장 100에 처했다. 또, 업무와 무관하게 재물을 받는 것조차 처벌했다. 상피(相避) 규정은 오늘날의 이해충돌방지법보다 더 강하게 친족 간 업무 배제 원칙을 법제화했다.

⚠️ 21세기 대한민국 vs. 15세기 조선

대한민국이 대가성 없는 금품 수수·청탁 행위 자체를 처벌하게 된 것은 2016년 청탁금지법 시행 이후. 2015년에는 현직 검사가 벤츠·아파트보증금·샤넬백·법인카드 등을 수수하고도 '대가성 없는 사랑의 선물'이라는 이유로 무죄를 받은 사건이 있었다. 21세기 대한민국의 법이 처벌하지 못한 것을 600년 전 조선은 이미 처벌하고 있었다.

조선의 반부패 시스템은 이런 처벌조항에만 그치는 것이 아니라 그 시대 어느 국가도 해 내지 못한(중국과 베트남도 포함된다) 체계적인 반부패시스템을 갖추고 있었다. 권력의 분산 측면에서도 조선은 탁월했다. 독립적인 감찰 기관인 사헌부(司憲府)와 사간원(司諫院)이 국왕과 관료를 동시에 견제했고, 왕실은 애초 정치 관여 자체가 불가능했으며, 관료의 감시를 위한 다양한 장치가 존재했다. 단순히 부패한 관료를 처벌하는 것이 아니라 그들에게 경제적 안정을 위한 급여(녹봉)을 지급했다. 무엇보다 세금의 구체적 종류와 징수절차, 형벌의 종류와 관리의 남형에 대한 처벌을 명확하게 법에 규정함으로써 15세기 지구상의 어느 국가도 도달하지 못한 반부패 시스템을 갖춘 국가였다. (인류의 역사에서 이런 법치주의가 완성된 것은 대략 19세기 이후의 일이다)

그런데 이렇게 강력한 반부패 법제를 갖춘 조선이라는 나라에서 다산이 19세기에 저술한 목민심서를, 그것도 이미 법으로 규정된 반부패 시스템의 일부인 '청렴'을 개인의 수신 차원으로 후퇴시켜 해석한다면 어떻게 되는가? 조선이 15세기부터 운영한 반부패 시스템의 가치는 사라지고, 다산은 '청렴하라'고 권고하는 도덕 선생 정도로 전락하게 된다. 이는 다산을 높이고자 하다가 오히려 다산이 속한 조선이라는 사회 전체의 역사적 성취를 지우는 결과를 낳는다.

다산이 청렴을 강조한 진짜 이유 — 자치권 내에서의 시스템 복구

그렇다면 다산은 왜 목민심서에서 청렴을 다루었는가? 그것은 조선의 시스템이 무너져 가고 있었기 때문이다. 청렴으로 대표되는 반부패 행정시스템, 백성의 안정을 우선하는 세제(稅制) 시스템, 처벌보다 교화를 우선하는 형벌시스템, 공정평가로 개천에서 용이 나올 수 있는 교육시스템 등등이 무너져 가고 있었기 때문이다.

經世遺表 vs. 牧民心書

경세유표는 '국가 개혁서'이고, 목민심서는 국가를 바꾸지 못하더라도 현재의 법 틀 안에서, 수령의 자치권 내에서 백성을 구할 수 있는 방안을 서술한 책이다. 행정학적 용어로 말하면 '지방자치사무 개혁서'이다.

그래서 다산이 국가개혁서로 쓴 것이 경세유표이고 국가를 바꾸지 못하더라도 현재의 법 틀 안에서라도 백성을 구할 수 있는 방안을 서술한 것이 목민심서이다. 즉, 목민심서는 당시의 법 내에서 즉 수령의 자치권 내에서 백성을 구하는 방법이고 행정학적 용어로 말하면 '지방자치사무 개혁서'이다.

다산은 백성의 안위를 청렴이라는 개인적 품성에 맡길 정도로 몽상가나 현실을 모르는 학자가 아니다. 다산이 목민심서에서 백성을 구제하는 정책으로 등장하는 내용은 첫째, 이미 백성들이 자구책으로 시행하고 있거나, 둘째, 다른 수령 혹은 본인이 시행하여 효과를 본 내용이 대부분이다. 현실에서 100% 실현 가능한 정책집이라는 것이다. 그것이 율기·애민·봉공·이·호·예·병·형·공의 9편 54개 조이고 이 54개 조항을 관통하는 일관된 원칙을 말하자면 적극행정, 공정행정이다.

핵심 명제

청렴은 목민심서 54개 조 중 단 하나의 조항이다. 책 전체를 청렴으로 요약하는 것은, 54개 중 1개의 비중을 100으로 과장하는 것과 같다.

지방선거에서 무엇을 물어야 하는가

국민권익위원회가 매년 조사하는 부패인식도 조사에서 '정치권'은 해마다 최하위권을 기록한다. 객관적 사실 여부를 떠나 시민들은 정치가 부패의 근원이라 인식하고 있다.

이런 조건에서 지방선거를 앞두고 우리는 후보들에게 무엇을 물어야 하는가? '얼마나 청렴한 사람입니까?'라고 묻는 것으로는 부족하다. 청렴은, 다산의 말을 빌리면, 지켜야 하는 의무이지 후보자가 선택할 수 있는 것이 아니다.

⚠️ 유권자가 후보자에게 던져야 할 질문

• 당신은 청탁·금품·이해충돌을 차단할 구체적인 시스템을 이해하고 있습니까?

• 공직자의 갑질과 비리를 제한하고, 감독을 독립적으로 작동시킬 제도적 장치를 알고 있습니까?

• 예산과 인사의 투명성을 어떻게 보장하겠습니까?

우리가 물어야 할 것은 이것이다. 청렴은 필요조건이다. 하지만 충분조건이 아니다. 반부패 시스템을 이해하고, 그것을 지방 행정 현장에서 실질적으로 작동시킬 능력과 의지를 가진 후보. 그것이 다산이 오늘의 유권자에게 요구하는 목민관의 자격이다.

필자: 하종삼 · 목민심서연구소 대표 · 원작 게재: 2026-04-24 · 지방자치혁신뉴스(jachinews.kr)

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양향자·조응천 3파전 — 표면 +18%p가 본선 +13~15%p로 절삭

경기 ― 추미애의 중도확장 함수

▶ 시리즈 진입 안내 — ⓪편 「6·3, 두 장의 투표용지 ― FCIA APEX 정밀진단 시리즈를 시작하며」에서 방법론·용어·산출 위계를 먼저 확인하시면 본 편 이해가 빠릅니다.

본지 본선 환산법(인구 40 · 정책 45 · 이슈 15 가중)으로 분석한 결과, 추미애 민주당 후보의 본선 격차는 표면 +18%p, 3파전 보정 후 +13~15%p로 추정된다. 5월 2일 국민의힘이 양향자 최고위원을 후보로 확정했고, 개혁신당 조응천 후보까지 본선에 합류해 3파전 구도가 됐다. 양향자·조응천 두 후보 모두 민주당 출신이라는 점이 추미애 표심에 잠식 변수로 작동한다. 핵심은 경기 신도시 중도층의 중도 확장 함수다.

용어 안내

전문 정의는 시리즈 ⓪편 방법론 박스를 참조한다.

표면 격차가 없는 광역에서 본선 격차를 어떻게 산출했는가

서울 ①편(정원오)은 4월에 다수 여론조사가 출고돼 표면 격차 +14~16%p를 본선 +10%p로 절삭했다. 경기 ②편의 사정은 다르다. 민주당 우세가 단단한 광역이라 본선 양자대결 측정 자체가 출고되지 않는다. 본지는 정당지지도와 다자대결을 변환 계수로 절삭하는 우회 산식을 적용했다.

근거 데이터

본선 양자대결로 환산하면 추미애 +18%p 추정. 표면 격차는 정당지지도 +30%p에서 절삭된 결과다.

본선 환산법(V3.3) 가중별 분석

인구 가중(40%) ― 경기 권역별 분화

경기 1,400만 인구의 권역 분화는 다음과 같다.

권역별 인구 가중평균을 적용하면 인구 가중에서 추미애 우위는 +28%p로 절삭된다.

정책 가중(45%) ― 후보 자산 격차

추미애의 정책 자산

1. '추추선대위' + 13개 특별위원회. 반도체·인공지능·경기북부 균형발전·도시생활 인프라·문화예술·에너지 전환·민생경제·사회약자 동행·규제혁신·재난안전·건강복지·자치분권·국제교류. 후보가 직접 챙기는 13개 트랙으로 공약 점검 구조를 깔았다.

2. 임기 내 공공주택 14만 8천 호 공급, 청년·신혼 주거 지원, 한국예술종합학교 경기권 유치, 규제혁신 체계 상설화. 핵심 공약 묶음이 광역 단위 의제와 정합한다.

3. 소확행 공약 1·2차 ― 웨딩 올인원 플랫폼, 임산부 원스톱 서비스, 동물병원 정찰제, 대학생 천원 아침밥, 교차로 대각선 횡단보도 확대. 생활밀착 어젠다.

4. 6선 중진 + 당대표 + 법무부 장관 경험. 행정·법무·당내 협상력 자산.

보수 진영의 약점과 양향자 카드의 양면성

평가 ― 정책 가중에서 추미애 +14%p 우위 (양향자 자산 반영 후 -2%p 절삭, 순 +12%p).

이슈 가중(15%) ― 정부 안정 기대

이재명 정부 출범 직후 지방선거다. 인천/경기 권역에서 대통령 직무 긍정 평가 59%로 정부 안정 기대 흐름이 강하다. 동반효과는 +6~8%p로 추정된다.

다만 본선 D-14~D-7 구간에 외부 보수 결집 변수가 활성화되면 -2%p 보정이 필요하다. 가능한 트리거는 정부의 외교·안보 충격, 국민의힘 중앙당 차원의 결집 캠페인 강화, 보수 진영 내부 구심점의 자생적 부상 등이다.

평가 ― 이슈 가중 추미애 +7%p 우위(보수적 판단).

종합 ― 본선 시뮬레이션

표면 격차 약 +18%p. 단, 5·2 양향자 확정 + 조응천 개혁신당 본선 출마로 3파전 구도가 확정되면서 추미애 표 잠식분 -3~5%p 절삭이 현실 시나리오가 됐다.

안전권 +20%p에는 어떤 시나리오에서도 미달한다. 보수 시나리오(45%)가 현재로선 가장 합리적 베이스라인이다.

SPM 32셀 ― 중도 확장 함수

핵심 클러스터는 경기 신도시 30~40대 학부모·중도층이다. 1·2기 신도시(분당·일산·평촌·산본·중동)와 3기 신도시(왕숙·교산·창릉·계양 등)에 분포한다. 자가소유율 중·상위, 학령기 자녀, 정치 무당층 또는 약한 진보 친화. 갤럽 인천/경기 무당층 26%의 상당 부분이 이 클러스터에 들어간다.

메시지 4종 변형의 핵심 클러스터 흡인력은 다음과 같다.

위 수치는 합성 페르소나 매트릭스 32셀 시뮬레이션 결과이며, 실측 조사 전 가설 가지치기용이다. 실측 패널 조사로 검증 후 V3.3에 반영한다.

확장↑ 변형이 핵심 클러스터에서 가장 강한 흡인력을 갖는다. 다만 인정↓ 변형은 중도층에서 -1.3%p의 역설적 이탈을 유발한다.

선택 문제 ― 추미애 본인 색채(법무·검찰개혁)를 전면에 둘 것인가, 경기 미래산업·생활 인프라를 전면에 둘 것인가. 답은 후자에 가깝다. 중도 확장 함수는 후보 색채를 절제할수록 +로 작동한다.

도전자 진영의 좁은 길 ― 양향자 + 조응천 합산 시나리오

5·2 양향자 확정으로 본지가 사전에 가설로 깔았던 시나리오가 실현됐다. 격차를 +5%p 이내로 좁히려면 다음 중 둘 이상이 추가로 동반돼야 한다.

특히 주의할 변수는 양향자-조응천 단일화 가능성이다. 5·2 직후 양측 모두 단일화에 선을 긋고 있으나, 본선 D-14~D-7 구간에 격차가 +10%p 미만으로 좁혀지면 단일화 압력이 작동한다. 단일화가 성사되면 격차는 +5~8%p까지 좁혀진다.

본지는 본선 D-14~D-7 구간을 두 번째 패치 시점으로 운영한다. 양향자 인지도 추이·조응천 본선 동력·단일화 협상 진척이 핵심 모니터 변수다.

결론

본지 본선 환산법 결과 ― 추미애 표면 +18%p, 3파전 보정 후 +13~15%p (보수 시나리오 기준).

추미애 우세는 견고하나 안전권 +20%p에는 모든 시나리오에서 미달한다. 5·2 양향자 확정과 조응천 개혁신당 본선 출마로 두 명의 민주당 출신 후보가 동시에 추미애 표를 잠식하는 구도가 열렸다. 양향자-조응천 단일화가 성사되거나 두 후보가 중도층을 동시에 흡수하면 격차는 +10%p 이하로 좁혀진다.

추미애의 선택은 두 가지다. 첫째, 메시지 톤 ― 강성 진보 색채를 절제하고 경기 미래산업·신도시 인프라로 확장↑ 변형에 무게를 둘 때 핵심 클러스터에서 +4.5%p 추가 흡인이 발생한다. 둘째, 양향자·조응천 견제 메커니즘 ― 두 후보의 민주당 시절 노선 모순을 직접 거론하기보다, 경기 행정 연속성·이재명 정부 협력 트랙으로 우회해 중도 표를 묶는 전략이 합리적이다.

본선까지 5주 ― 경기 신도시 중도층이 추미애의 함수를 결정한다.

필자: 원성묵 · 지방자치혁신연구원 원장 · 발행인 · 원작 게재: 2026-05-03 · 지방자치혁신뉴스(jachinews.kr)

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본 호는 지방자치혁신뉴스(jachinews.kr) 게재 칼럼을 그대로 큐레이션한 것입니다.

원성묵 지방자치혁신연구원 원장 · 지방자치혁신뉴스 발행인